Gdy Polska wstąpiła do Unii Europejskiej w maju 2004 roku wkroczyła w środek perspektywy finansowej 2002-2006. Miało to swoje złe strony. Dla przykładu na wdrażanie polskiej wersji Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL zabrakło czasu i efekty poszczególnych projektów walidowano (oceniano) i akceptowano do realizacji, zanim je tak naprawdę przetestowano (wiem, bo byłem ekspertem w ramach Krajowej Sieci Tematycznej tematu D IW EQUAL). Kolejnym problemem była struktura wdrażania funduszy. Wymyślona dla perspektywy 2004-2006 nie miała czasu okrzepnąć i w dużej mierze oceniana była właściwie już po roku funkcjonowania - co z punktu widzenia tworzenia systemu wydaje się czasem zbyt krótkim na jednoznaczą ocenę.
KS-y w poprzedniej perspektywie finansowej
Komitety Sterujące w ramach wdrażania w Polsce funduszy strukturalnych (mówmy w uproszczeniu o EFS-ie) zostały powołane, aby opiniować i rekomendować Instytucji Zarządzającej zatwierdzenie do realizacji Ramowych Planów Realizacji Działań oraz projektów wyłonionych w trybie pozakonkursowym (http://www.efs.2004-2006.gov.pl/Komitety/Komitety+Sterujace/).
Warto tu wspomnieć, że zadaniem Komitetu Monitorującego Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL) było sprawowanie nadzoru nad przebiegiem realizacji Programu. Przede wszystkim zaś miał on czuwać nad prawidłowym realizowaniem zadań Instytucji Zarządzającej. Czy rozdzielenie roli partnerskiej współpracy w zarządzaniu i ocenianiu wdrażania funduszy było błędem?
Komitety sterujace dość szybko stały się miejscem przetargów, walki o ustawienie kolejności na liście dofinansowanych projektów, co skutkowało podejrzeniami o stronniczość (czasem o zagrożenie korupcją) i niemerytoryczność. Jednak kiedy dziś popatrzymy na zarzuty co do systemu wyboru projektów, tak kluczowych jak i w konkursach, gdzie oparte jedynie na opinii ekspertów (często nie z tej dziedziny), oceniających jakość napisania wniosku a nie rzeczywistą potrzebę jego realizacji, to domagamy się, by wprowadzić tu poza matematyką także element racjonalnego osądu.
Jak mówi „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy 2004-2006” (Badanie zrealizowane przez firmę EGO s.c.http://www.ewaluacja.gov.pl/Ewaluacja_ex_post_NPR/Documents/expost_koncowy_4.pdf) „z biegiem czasu przywileje Komitetów Sterujących zostały znacznie ograniczone, co z jednej strony stanowiło zagrożenie dla realizacji zasady partnerstwa, ale z drugiej zmniejszało ryzyko przyznawania dofinansowania na zasadzie uznaniowej. Tak, jak w przypadku innych obszarów duży wpływ na jakośćprocesu naboru miał proces uczenia sięinstytucji wdrażających i pośredniczących, który dawał coraz większe gwarancje wyboru najlepszych projektów”. Trochę szkoda, że nie dane było przetestować procesu uczenia na komitetach sterujących. Jak mówi ewaluacja „w przypadku ZPORR zasadniczym problemem była także kwestia upolitycznienia Regionalnych Komitetów Sterujących (odpowiedzialnych za wybór projektów do realizacji), a co za tym idzie równieżinstrumentalizacja procedur wyboru projektów”, co oznaczałoby nie tyle słabość tych ciał, co zły skład komitetów. Jednak wniosek był jeden – choć jak wynika z powyższych uwag mógł być on wynikiem nie samego pomysłu na komitety, ale (1) zbyt szybkiej oceny tej nowej formy, (2) złego składu - „zdaniem respondentów niepotrzebnym forum współpracy z partnerami społeczno-gospodarczymi były w fazie wdrażania Komitety Sterujące”.
Trochę teorii czyli wnioski z ewaluacji
W badaniu ewaluacyjnym (w którym miałem możliwość uczestniczyć): „Ocena realizacji zasady partnerstwa w ramach SPO RZL i PO KL” (przeprowadzonym przez Kompanię Dobrych Usług) http://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/6_071.pdf , w którym próbowano ocenić skuteczność m.in. komitetów monitorujących stwierdzono:
“Zdaniem zespołu ewaluacyjnego przejście z sytuacji, gdy w SPO RZL Komitety Sterujące zatwierdzały indywidualne projekty, do modelu PO KL, w którym nie ma Komitetów Sterujących, zaś członkowie Komitetu Monitorującego nie mają praktycznie żadnego wglądu w przebieg procedury konkursowej, jest zbyt dużym i nie do końca uzasadnionym ograniczeniem pozycji partnerów w zarządzaniu programem.
Nawet jeżeli rozwiązanie stosowane w SPO RZL było wadliwe (możliwość konfliktu interesów, małe zaangażowanie / przygotowanie partnerów), to wybrany sposób „usprawnienia” systemu, poprzez zupełne wykluczenie partnerów z procesu, wydaje się nieporozumieniem.
Naszym zdaniem problem nie polegał na tym, że pozycja partnerów w RZL była zbyt silna, tylko na tym, że była realizowana w niewłaściwy sposób. Uważamy, że (Pod)Komitet Monitorujący powinien mieć dużą rolę w procesie wyboru projektów, ponieważ: (a) jest to element kluczowy dla sukcesu programu; (b) jest to dokładnie ten etap cyklu programowego, który budzi największe kontrowersje i w największym stopniu uzasadnia obecność ciała sprawującego „społeczną kontrolę” nad wykonawcami programu. Ktoś patrząc z zewnątrz nie może chyba nie zadać pytania – „Skoro KM/PKM nie może sprawować nadzoru nad procesem oceny projektów, to właściwie jaka jest jego rola? Co innego warto monitorować, skoro nie monitoruje się tego, co monitorowane na pewno być powinno?”
Innymi słowy, właściwym kierunkiem rozwoju systemu, który był stosowany w SPO RZL, jest przesunięcie, a nie osłabienie, roli partnerów. Zgodnie z ogólną zasadą ukierunkowania partnerstwa na strategiczny wymiar programu partnerzy nie powinni angażować się w ocenę indywidualnych projektów. Jednak KM/PKM, jako ciało kontrolno-monitorujące, powinien mieć zdecydowanie większą rolę w nadzorowaniu i opiniowaniu procesu oceny wniosków.”
Wniosek z ewaluacji oznaczał konieczność zwiększenia roli partnerów, ale dostosowywał to do potrzeb ewaluacji tzn. usprawnienia funkcjonowania komitetów monitorujących. Mówił więc, że trzeba dookreślić funkcję, jaką mają pełnić komitety monitorujące, bo czasami oczekiwania wobec nich są bardzo różne, co więcej - im bardziej realizowana byłaby pewna funkcja, w tym mniejszym stopniu realizowane byłyby inne. Pytanie więc czy mamy rezygnować z pewnych możliwosci partnerstwa tylko dlatego, że w ramach jednej formy organizacyjnej (komitet monitorujący) nie da się zrealizować ich wszystkich na raz?
Komitety sterujące - są czy ich nie ma
Choć komitetów sterujących w systemie zarządzania funduszami właściwie nie ma, to jednak ta nazwa i forma organizacyjna przetrwała rok 2006, np. w ramach tzw. Funduszy Norweskich, gdzie do zadań Komitetu Sterującego należało “opiniowanie i rekomendowanie Instytucji pośredniczącej i Krajowemu Punktowi Kontaktowemu listy projektów kwalifikujących się do wsparcia w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i/lub Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Stosowna lista jest przedkładana członkom Komitetu przez Instytucję Pośredniczącą. W celu zaopiniowania wniosków aplikacyjnych, Komitet Sterujący może (mógł - przyp. PF) tworzyć grupy robocze oraz korzystać z usług indywidualnych ekspertów lub innych instytucji.” za http://www.eog.gov.pl/EOG_2004_2009/Zarzadzanie%20i%20wdrazanie/Komitety%20Sterujace%20i%20Monitorujace/Strony/Komitety%20Sterujace%20i%20Monitorujacy.aspx
Ale przecież na tym nie koniec. Co chwila przy jakiejś okazji słyszymy o komitetach sterujących, a to w ministerstwach np. Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego czy Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, pojawiają się komitety sterujące, które często składają się z przedstawicieli samych resortów, a to w projektach kluczowych, gdzie zdarzają się jacyś przedstawiciele strony społecznej. Ostatnio MRR powołał komitet sterujący w ramach Poddziałania 2.1.2. PO KL (OFOP bierze udział w pracach), a Obywatelskie Forum Legislacji zostało zaproszone do prac w Komitetu Sterującego projektu pt. "Wsparcie dla opracowania i wdrożenia systemu monitoringu prac legislacyjnych Ministerstwa Gospodarki (system konsultacji on-line)". Czy pełnią one ważne funkcje? W GW 2011-12-21 pojawił się nawet tekst Ewy Siedleckjej “Są jeszcze komitety sterujące w Rzeczypospolitej", który co prawda bezpośrednio do komitetów się nie odniósł, ale pokazał, że społeczna ocena na poziomie przyznawania wniosków może okazać się równie ważna jak na poziomie oceny efektywności (a więc po fakcie).
Czy więc komitety sterujące są potrzebne?
To pytanie jest otwarte. Czy wystarczy monitorować, czy też trzeba dopuścić społeczeństwo do sterowania - współdecydowania o kierunkach rozwoju i sposobach realizacji postawionych celów? Według mnie z uwagi na potrzebę zwiększenia roli partnerstwa w zarządzaniu funduszami europejskimi w nowej perspektywie finansowej trzeba dobrze zastanowić się nad systemem udziału partnerów społeczno-ekonomicznych (w tym przede wszystkim organizacji pozarządowych) w (1) planowaniu, (2) wdrażaniu i (3) ocenie efektów wsparcia finansowego. Czy może to oznaczać, że powołanie jedynie komitetów monitorujących nie zapewnia dostatecznej partycypacji społecznej w realizacji tego tak ważnego narzędzia polityk publicznych?
Za wcześnie o tym przesądzać. Mam jednak nadzieję, że taką wizję – być może z nową formułą komitetów sterujących obok monitorujących (które jak się wydaje, np. w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniły swoje zadania dość sprawnie) – wypracuje Grupa Robocza ds. Społeczeństwa Obywatelskiego przy Komitecie Koordynacyjnym Narodowej Strategii Spójności. Będzie to podstawą debaty z władzą na temat nowej struktury wdrażania funduszy europejskich po 2013 r. Dlatego już dziś warto dyskutować szukając nowych pomysłów, wyciągając wnioski z doświadczeń. Jeśli przedstawiciele organizacji pozarządowych chcą brać aktywny udział w programowaniu funduszy europejskich na lata 2017-2020, to powinni mieć zdanie w tej sprawie.
(1) Ramowy Plan Realizacji Działania to dokument określający tryb wyboru projektów, harmonogram i zakres ogłoszonych konkursów, podział środków na poszczególne schematy oraz preferowane typy projektów w danym roku budżetowym. Natomiast projekty wyłaniane w trybie pozakonkursowym to projekty przygotowane i wdrażane przez instytucje wdrażające, departamenty merytoryczne ministerstw oraz publiczne instytucje rynku pracy.
Tekst przygotowany w ramach projektu Decydujmy Razem http://www.badaniawdzialaniu.pl/
